營(yíng)改增之鋁方管的困惑

中國(guó)有色金屬加工工業(yè)協(xié)會(huì)常務(wù)副理事長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)馬世光在5月10日下午召開(kāi)的2012銅加工產(chǎn)品及裝備對(duì)接會(huì)上表示，在國(guó)家轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的要求下，鋁方管協(xié)會(huì)今年已著手進(jìn)行銅加工和鋁加工行業(yè)的調(diào)研工作，擬定兩個(gè)行業(yè)的準(zhǔn)入條件。

    馬世光表示，中國(guó)是鋁加工大國(guó)，鋁方管單噸能耗也應(yīng)追趕全球最好的指標(biāo)。中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院在京組織召開(kāi)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)改革研討會(huì)。中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)姚華軍、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)白景明、北京科技大學(xué)博士生導(dǎo)師袁懷雨、國(guó)土資源部咨詢(xún)研究中心研究員王希凱、中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院副研究員崔振民、中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院副研究員呂賓等多名專(zhuān)家在會(huì)上圍繞礦產(chǎn)資源稅費(fèi)改革理論與實(shí)踐進(jìn)行了研討?，F(xiàn)將發(fā)言摘編發(fā)布，以供參考。

    當(dāng)前應(yīng)從以下四個(gè)方面推進(jìn)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度改革：

    第一，開(kāi)展用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的綜合改革試點(diǎn)，鋁方管統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、正本清源，重點(diǎn)理順資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)關(guān)系，規(guī)范礦業(yè)權(quán)價(jià)款定位。

    第二，研究動(dòng)態(tài)調(diào)整礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)相關(guān)費(fèi)用征收標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)市場(chǎng)變化和礦區(qū)等實(shí)際情況，提高最低勘查投入等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

    第三，探索建立與國(guó)際接軌的權(quán)利金制度，明確其內(nèi)涵、征管辦法和收益分配，充分體現(xiàn)國(guó)家所有權(quán)益。

    第四，改革收益分配制度。鋁方管動(dòng)態(tài)調(diào)整資源收益中央和地方分配比例，收益分配向基層政府和當(dāng)?shù)鼐用駜A斜，逐步體現(xiàn)資源收益全民共享。

    礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是礦業(yè)權(quán)人因使用(開(kāi)采)礦產(chǎn)資源向其所有者的付費(fèi)。鋁方管它是唯一代表礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)的有償使用的權(quán)益，其他與此相關(guān)的資源稅、礦業(yè)權(quán)價(jià)款等都沒(méi)有這個(gè)定位。資源稅已經(jīng)演變成國(guó)家用來(lái)調(diào)節(jié)收益的強(qiáng)制性和無(wú)償性的稅賦；礦業(yè)權(quán)價(jià)款則從來(lái)就是投資者勘查和開(kāi)采礦產(chǎn)資源所取得的權(quán)益。但是恰恰是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)被弱化了。從1994年開(kāi)征到2012年，開(kāi)始規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，平均只占礦產(chǎn)品銷(xiāo)售收入的1.18%。18年沒(méi)變，而當(dāng)時(shí)測(cè)算的合理費(fèi)率是10%左右。即使這樣低的費(fèi)率在執(zhí)行中也沒(méi)有到位，2009年實(shí)際收取的費(fèi)率只占礦產(chǎn)品銷(xiāo)售收入的0.63%。這樣微不足道的收費(fèi)，不僅造成了國(guó)有資源性資產(chǎn)的流失，而且助長(zhǎng)了社會(huì)分配不公。流失的權(quán)益都被處于壟斷地位的國(guó)有企業(yè)、私人或外資礦老板和以權(quán)謀私的貪官侵占了。造成行業(yè)分配不公，加大了貧富差距，敗壞了社會(huì)風(fēng)氣。更為嚴(yán)重的是它還助長(zhǎng)了在資源消耗上繼續(xù)吃“大鍋飯”，對(duì)節(jié)約和合理利用礦產(chǎn)資源十分不利。為此必須從兩個(gè)層面加以改進(jìn)：在國(guó)家層面，把礦產(chǎn)資源有償使用納入財(cái)產(chǎn)權(quán)管理；在企業(yè)層面，把礦產(chǎn)資源作為最重要的生產(chǎn)要素，納入成本管理。

    在我國(guó)，礦產(chǎn)資源是既稀缺的，又特別重要的物質(zhì)財(cái)富，對(duì)它的有償，歸根到底是一種產(chǎn)權(quán)管理。通過(guò)產(chǎn)權(quán)管理，可以有效地促進(jìn)礦產(chǎn)資源的節(jié)約和合理利用。而這個(gè)功能，資源稅和礦業(yè)權(quán)價(jià)款是無(wú)法替代的。產(chǎn)權(quán)是所有權(quán)的核心，它的明晰激勵(lì)產(chǎn)權(quán)主體，采取最為有效的方式利用資源，完整地全面地實(shí)現(xiàn)資源的權(quán)益，保護(hù)主體的利益，提高資產(chǎn)的價(jià)值；產(chǎn)權(quán)制度還賦予產(chǎn)權(quán)主體以必要的責(zé)任，保證礦產(chǎn)資源的節(jié)約和合理利用，并約束其機(jī)會(huì)主義的行為；產(chǎn)權(quán)制度強(qiáng)調(diào)用市場(chǎng)機(jī)制配置資源，通過(guò)資源價(jià)格，促進(jìn)其優(yōu)化配置和合理利用。把礦產(chǎn)資源有償使用納入產(chǎn)權(quán)管理，還必須把資源補(bǔ)償費(fèi)的收取同礦產(chǎn)資源實(shí)際消耗量掛鉤，進(jìn)而把礦產(chǎn)資源的實(shí)物形態(tài)管理和價(jià)值形態(tài)管理結(jié)合起來(lái)。為此必須加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)管理隊(duì)伍建設(shè)，付出必要的管理成本。

    礦產(chǎn)資源是礦山企業(yè)最重要的生產(chǎn)要素，鋁方管礦產(chǎn)資源的節(jié)約還是浪費(fèi)、濫用還是合理利用，都是由企業(yè)來(lái)操作的。因此一定把礦產(chǎn)資源所有者對(duì)資源的珍惜和愛(ài)護(hù)轉(zhuǎn)化成企業(yè)行為。這就要通過(guò)企業(yè)對(duì)生產(chǎn)要素的核算來(lái)影響企業(yè)成本，成本是企業(yè)的生存線(xiàn)和生命線(xiàn)。而生產(chǎn)要素的價(jià)格就是企業(yè)成本，充分利用生產(chǎn)要素和成本的關(guān)系，把國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的節(jié)約和合理利用轉(zhuǎn)化為企業(yè)的自覺(jué)行為，形成內(nèi)在的激勵(lì)和約束機(jī)制。為此，應(yīng)當(dāng)在礦產(chǎn)品核算中增加“資源取得成本”，并形成制度。資源取得成本要包括對(duì)礦產(chǎn)資源消耗的補(bǔ)償，這是主要的，還要包括對(duì)礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的補(bǔ)償，以及對(duì)土地資源的使用費(fèi)等。通過(guò)這樣的核算，可以把國(guó)家保護(hù)資源、保護(hù)環(huán)境的國(guó)策落實(shí)到企業(yè)。這就是強(qiáng)化礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)管理的深遠(yuǎn)意義。

    當(dāng)前正在推進(jìn)稅制改革，資源稅和增值稅兩者改革都是要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，前者側(cè)重優(yōu)化資源利用，后者側(cè)重優(yōu)化社會(huì)分工，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

    增值稅改革有利于資源性產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)化，資源性產(chǎn)業(yè)處于轉(zhuǎn)型升級(jí)期，與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)關(guān)系密切。營(yíng)業(yè)稅改征增值稅可減輕資源性產(chǎn)業(yè)稅負(fù)。

    資源稅從價(jià)計(jì)征擴(kuò)大了增值稅稅基。

    在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中主要發(fā)生兩種經(jīng)濟(jì)行為，即礦業(yè)權(quán)出讓行為和礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采行為。產(chǎn)生了四種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，即由礦業(yè)權(quán)出讓行為產(chǎn)生了礦產(chǎn)資源所有者與礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采主體之間的權(quán)利過(guò)渡經(jīng)濟(jì)關(guān)系和國(guó)家作為前期投資者與礦業(yè)權(quán)受讓方的投資利益過(guò)渡經(jīng)濟(jì)關(guān)系，由礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采行為產(chǎn)生了社會(huì)管理者與礦山生態(tài)環(huán)境破壞者之間的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償關(guān)系和礦產(chǎn)資源所有者與礦產(chǎn)資源開(kāi)采主體之間的因開(kāi)采行為導(dǎo)致礦產(chǎn)資源耗竭的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償關(guān)系。

    改革我國(guó)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權(quán)收益制度的要點(diǎn)是：

    (1)總的原則是，由一個(gè)政府部門(mén)以一個(gè)名目鋁方管收取國(guó)家礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權(quán)收益，以實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體和收益征收的明晰。

    (2)資源稅(含礦區(qū)使用費(fèi))和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)都取消，不要將稅并入費(fèi)，也不要將費(fèi)并入稅，因?yàn)槎叩拿Q(chēng)和性質(zhì)都有問(wèn)題，不論如何合并，都不利于厘清其性質(zhì)。

    (3)征收國(guó)家礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權(quán)收益的名目可與國(guó)際接軌，稱(chēng)之為權(quán)利金(Royalty)。

    (4)礦業(yè)權(quán)價(jià)款的性質(zhì)不是礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權(quán)收益

    國(guó)家有償出讓礦業(yè)權(quán)時(shí)收取的礦業(yè)權(quán)價(jià)款，鋁方管是礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)收益，而不是礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權(quán)收益。

    (5)權(quán)利金的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵

    礦產(chǎn)資源具有原有價(jià)值，轉(zhuǎn)化為礦產(chǎn)品價(jià)格中包含的超額利潤(rùn)，即絕對(duì)礦租和第1形態(tài)級(jí)差礦租，礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權(quán)收益就來(lái)源于此，也就是權(quán)利金的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵。其理論表達(dá)式為：

    權(quán)利金＝絕對(duì)礦租＋第1形態(tài)級(jí)差礦租

    ＝儲(chǔ)量×采礦回收率×礦產(chǎn)品產(chǎn)率×(礦產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格－按平均技術(shù)、管理水平測(cè)算的單位礦產(chǎn)品投資、成本)－平均利潤(rùn)

    絕對(duì)礦租和第1形態(tài)級(jí)差礦租不宜全額作為權(quán)利金征收，鋁方管應(yīng)充分考慮礦業(yè)的艱苦性，特別是高風(fēng)險(xiǎn)性，應(yīng)該獲得高盈利的特點(diǎn)，在核定權(quán)利金時(shí)給予礦業(yè)適當(dāng)優(yōu)惠。

    (6)不應(yīng)在權(quán)利金之外，再對(duì)礦業(yè)設(shè)置“超額利潤(rùn)稅”。

    一則權(quán)利金征收的絕對(duì)礦租和第1形態(tài)級(jí)差礦租的性質(zhì)就是超額利潤(rùn)；二則已經(jīng)有對(duì)利潤(rùn)按累進(jìn)稅率計(jì)征的企業(yè)所得稅。所以，再征收“超額利潤(rùn)稅”又是重復(fù)征稅。

    (7)權(quán)利金從價(jià)計(jì)征

    權(quán)利金應(yīng)從價(jià)計(jì)征，即按礦產(chǎn)品銷(xiāo)售收入計(jì)征。當(dāng)?shù)V產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)時(shí)，即便權(quán)利金率未及隨之調(diào)整，權(quán)利金也會(huì)隨礦產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格的漲跌而增減，一定程度上能反映礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權(quán)收益的增減。

    (8)權(quán)利金按消耗儲(chǔ)量叢價(jià)計(jì)征

    權(quán)利金按消耗儲(chǔ)量從價(jià)計(jì)征。但儲(chǔ)量?jī)r(jià)格很難取值。鋁方管可按合理的采礦回收率和礦產(chǎn)品產(chǎn)率將消耗儲(chǔ)量換算為合理的礦石產(chǎn)量。具體計(jì)算方法是：

    權(quán)利金=消耗儲(chǔ)量×合理采礦回收率×合理礦產(chǎn)品產(chǎn)率×礦產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格×權(quán)利金率

    以上采礦回收率和礦產(chǎn)品產(chǎn)率應(yīng)按社會(huì)平均技術(shù)、管理水平合理取值。這樣，如果礦業(yè)權(quán)人采富棄貧、采易棄難、選易棄難，其生產(chǎn)實(shí)際采礦回收率和礦產(chǎn)品產(chǎn)率將低于合理的社會(huì)平均水平，被他不合理地?fù)p失浪費(fèi)的礦產(chǎn)資源雖然沒(méi)有給他帶來(lái)收入，但仍要為之繳納權(quán)利金。反之，如果礦業(yè)權(quán)人實(shí)際采礦回收率和礦產(chǎn)品產(chǎn)率高于社會(huì)平均水平，意味著可得到權(quán)利金的減免。這既能避免國(guó)家礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權(quán)收益的損失，又能對(duì)礦業(yè)權(quán)人充分利用礦產(chǎn)資源起到約束和激勵(lì)作用。

    (9)權(quán)利金率的確定

    額定權(quán)利金的另一關(guān)鍵在于確定權(quán)利金率。鋁方管若要對(duì)全國(guó)十多萬(wàn)個(gè)礦山逐一評(píng)估其原有價(jià)值基礎(chǔ)上，逐一確定權(quán)利金率，顯然工作量太大、費(fèi)用太高；何況評(píng)估涉及的各項(xiàng)參數(shù)要按社會(huì)平均技術(shù)、管理水平取值，這是很難的。加以礦產(chǎn)資源原有價(jià)值本身具有不確定性和動(dòng)態(tài)性。因此，權(quán)利金的額定要與礦產(chǎn)資源原有價(jià)值完全、準(zhǔn)確地相吻合幾乎是不可能的，只能要求額定得盡可能合理。也就是說(shuō)，鋁方管逐一對(duì)每個(gè)礦山確定一個(gè)真正體現(xiàn)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權(quán)收益的權(quán)利金率，可操作性很小。目前確定資源稅稅率的方法是，制定全國(guó)統(tǒng)一的礦產(chǎn)資源稟賦優(yōu)勢(shì)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和各級(jí)的資源稅稅率，據(jù)此評(píng)估各礦山的資源稟賦優(yōu)勢(shì)等級(jí)，確定其資源稅稅率。確定權(quán)利金率可以采用此方法。但現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稟賦優(yōu)勢(shì)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)還需進(jìn)一步優(yōu)化；各級(jí)的權(quán)利金率需重新核定。至于鋁方管權(quán)利金率的調(diào)整，只有在礦產(chǎn)品價(jià)格變化幅度較大，維持時(shí)間較長(zhǎng)時(shí)，才有可能。好在權(quán)利金從價(jià)計(jì)征，能在一定程度上反映礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益的動(dòng)態(tài)性。

    (10)權(quán)利金按利潤(rùn)計(jì)征難以操作

    權(quán)利金按利潤(rùn)征收，理論上更為合理，但難以操作。因?yàn)?，要核?shí)利潤(rùn)，與核實(shí)銷(xiāo)售收入相比又增加了難度。如果采用實(shí)際利潤(rùn)，需要核實(shí)礦山實(shí)際投資、成本，不言而喻，這是相當(dāng)困難的。何況，如果礦業(yè)權(quán)人經(jīng)營(yíng)管理不善，實(shí)際投資、成本偏高，實(shí)際利潤(rùn)偏低，收取的權(quán)利金必將偏低。但所有者不應(yīng)為經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)管理不善買(mǎi)單。如果采用合理利潤(rùn)，需要選取體現(xiàn)社會(huì)平均技術(shù)、管理水平的礦山投資、成本，這將更為困難。

    (11)權(quán)利金的征收

    權(quán)利金應(yīng)由國(guó)家礦產(chǎn)資源管理部門(mén)為主，鋁方管會(huì)同國(guó)家財(cái)政主管部門(mén)征收。一則權(quán)利金的征收專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)；二則礦產(chǎn)資源的管理和礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權(quán)收益的征收集中在一個(gè)政府部門(mén)，有利于明晰礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，簡(jiǎn)化礦政管理，促進(jìn)礦產(chǎn)資源的科學(xué)合理開(kāi)發(fā)利用，更好地維護(hù)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。

    (12)分好、管好、用好權(quán)利金

    權(quán)利金應(yīng)在中央、地方各級(jí)政府和礦產(chǎn)地當(dāng)?shù)孛癖娭g按合理比例分配。

    歸屬政府的權(quán)利金納入各級(jí)政府財(cái)政管理和使用。接受同級(jí)人大監(jiān)督。

    礦管部門(mén)的職責(zé)是合理額定和征收權(quán)利金，鋁方管不負(fù)責(zé)權(quán)利金的管理和使用。鋁方管按收支兩條線(xiàn)的原則，礦管部門(mén)經(jīng)費(fèi)不得從權(quán)利金開(kāi)支。與其它政府部門(mén)的經(jīng)費(fèi)一樣，礦管部門(mén)經(jīng)費(fèi)列入政府財(cái)政預(yù)算。

    歸屬政府的權(quán)利金的使用可分為兩部分，一部分用于各級(jí)政府當(dāng)年財(cái)政支出，這也是必須的，毋庸贅述。另一部分用于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，又可分為用于礦業(yè)和用于社會(huì)兩部分，鋁方管實(shí)現(xiàn)權(quán)利金的保值、增值，不只造福當(dāng)代，還造福子孫后代。

    關(guān)于用于礦業(yè)，建議建立礦業(yè)發(fā)展基金，鋁方管用于支持礦產(chǎn)勘查、開(kāi)發(fā)和礦山生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、治理。但要引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行有償使用，實(shí)現(xiàn)基金的滾動(dòng)發(fā)展，長(zhǎng)盛不衰。鋁方管礦管部門(mén)有提出礦業(yè)基金使用建議的職責(zé)和參與立項(xiàng)、結(jié)項(xiàng)審核的權(quán)力。

    關(guān)于用于社會(huì)，我們贊同鋁方管建立國(guó)家礦產(chǎn)資源主權(quán)基金，鋁方管以及對(duì)基金的增值提取礦產(chǎn)資源資產(chǎn)紅利充實(shí)社會(huì)福利基金的觀(guān)點(diǎn)。